ORGBUD SERWIS O PZP

KRYTERIA WYBORU NAJKORZYSTNIEJSZEJ OFERTY W BUDOWNICTWIE PO NOWELIZACJI USTAWY PRAWO ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH

Zmiany w ustawie Prawo zamówień publicznych

19 października 2014 r.  weszła w życie znowelizowana ustawa Prawo zamówień publicznych ( Dz. U. z 2014 r., poz. 1232).
Nowelizacja wprowadza szereg istotnych zmian w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, m. in.:

  • definiuje pojęcie „ rażąco niskiej ceny” i określa, w których przypadkach zamawiający zwraca się do wykonawcy o udzielenie wyjaśnień i składa dowody dotyczące elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny ( art. 90, ust. 1, ust.2),
  • nie pozwala na stosowanie wynagrodzeń niższych od minimalnego wynagrodzenia za pracę przy ocenie rażąco niskiej ceny (art.90,ust.1, pkt 1), 
  • uściśla rodzaje kryteriów oceny ofert i podaje w których przypadkach może być zastosowane tylko kryterium ceny  ( art. 91 ust. 2 i 2a).

Omawiając zagadnienie dotyczące kryteriów wyboru najkorzystniejszej oferty, nie sposób nie odnieść się do problematyki „rażąco niskiej ceny”, ponieważ oferty budzące wątpliwości zamawiającego co do wysokosci ceny, są przez niego odrzucane i nie biorą udziału w dalszej ocenie przy zastosowaniu ustalonych przez zamawiajacego kryteriów.

Rażąco niska cena

Przez cały okres funkcjonowania ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. przez 10 lat, ustawodawca nie  zdefiniował sformułowania „ rażąco niska cena”. Obecna nowelizacja, na skutek zaostrzonej na rynku walki konkurencyjnej o pozyskanie zamówienia i obniżania cen, np.  za  roboty budowlane,  dokonała odejścia od przyjętej w państwach unijnych zasady, polegającej na niestosowaniu w przepisach kryterium matematycznego do określenia granic służących odrzuceniu oferty.

Nowe przepisy wskazują na najniższą granicę, poniżej której zamawiający powinien zwrócić się do wykonawcy o udzielenie wyjaśnień, w tym o złożenie dokumentów, dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny. Tą granicą jest cena niższa o 30 % od wartości zamówienia lub od średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzony próg nie powoduje automatycznego odrzucenia oferty, a jedynie wskazuje na wyjaśnienie okoliczności.

Podany próg matematyczny do określenia rażąco niskiej ceny, nie oznacza, że zamawiający nie może zwrócić się o wyjaśnienia do wykonawcy w przypadku  gdy oferta odbiega o mniej niż o 30% od wartości zamówienia czy średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert. Może zawsze to zrobić, w przypadku gdy oferta budzi jego wątpliwości co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów. Wówczas zamawiający zwraca się się o wyjaśnienia, w szczególnosci w zakresie:

  • oszczędności metody wykonania zamówienia,
  • wybranych rozwiązań technicznych,
  • wyjątkowo sprzyjających warunków wykonywania zamówienia dostępnych dla wykonawcy,
  • oryginalnosci projektu wykonawcy,
  • kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie art. 2 ust. 3–5 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. nr 200, poz. 1679, z 2004 r. nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. nr 157, poz. 1314),
  • pomocy publicznej udzielonej na podstawie odrębnych przepisów.

Obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, spoczywa na wykonawcy ( 90, ust.2) . Jeżeli jednak zamawiający nie zwróci się do niego o wyjaśnienia, a po wyborze jego oferty cena będzie kwestionowana przez innych oferentów, to wówczas wykonawca może się powołać na fakt, że zamawiający nie żądał od niego wyjaśnień, a co za tym idzie nie miał on w ogóle podstaw do wszczęcia procedury badania wystąpienia rażąco niskiej ceny. W takiej sytuacji sam zamawiający będzie musiał uzasadnić dlaczego tak postąpił.

W przypadku jednak postępowania odwoławczego przed KIO, zgodnie z art.190, ust. 1a ciężar dowodu, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny będzie spoczywał na wykonawcy, który ją złożył, ale tylko wtedy gdy będzie stroną albo uczestnikiem postępowania odwoławczego. W przeciwnym razie obowiazek ten będzie spoczywał na zamawiającym.
W praktyce oznacza to, że jeżeli następny w kolejności oferent zakwestionuje ofertę najkorzystniejszą, wybraną przez zamawiającego zarzucając jej rażąco niską cenę, to cieżar udowodnienia, że tak nie jest będzie spoczywał na wykonawcy jeżeli przystąpi on do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego, albo na zamawiającym jeżeli wykonawca nie przystąpi do postępowania odwoławczego.

Poniżej zamieszczono przepisy z najnowszej nowelizacji dotyczące rażąco niskiej ceny.
w art. 90:
a) ust. 1 otrzymuje brzmienie:

„1. Jeżeli cena oferty wydaje się rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia i budzi wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi Dziennik Ustaw – 3 – Poz. 1232 przez zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów, w szczególności jest niższa o 30% od wartości zamówienia lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert, zamawiający zwraca się o udzielenie
wyjaśnień, w tym złożenie dowodów, dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, w szczególności w zakresie:

  1. oszczędności metody wykonania zamówienia, wybranych rozwiązań technicznych, wyjątkowo sprzyjających warunków wykonywania zamówienia dostępnych dla wykonawcy, oryginalności projektu wykonawcy, kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie art. 2 ust. 3–5 ustawy z dnia 10 października 2002 r.o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. nr 200, poz. 1679, z 2004 r. nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. nr 157, poz. 1314);
  2. pomocy publicznej udzielonej na podstawie odrębnych przepisów.”,

b) ust. 2 otrzymuje brzmienie:

„2. Obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, spoczywa na wykonawcy.”;

w art. 190 po ust. 1 dodaje się ust. 1a w brzmieniu:

„1a. Ciężar dowodu, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, spoczywa na:

  1. wykonawcy, który ją złożył, jeżeli jest stroną albo uczestnikiem postępowania odwoławczego;
  2. zamawiającym, jeżeli wykonawca, który złożył ofertę, nie jest uczestnikiem postępowania.”;

po art. 198e dodaje się art. 198ea w brzmieniu:

„Art. 198ea. Ciężar dowodu, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, spoczywa na:

  1. wykonawcy, który ją złożył, jeżeli jest stroną postępowania albo interwenientem;
  2. zamawiającym, jeżeli wykonawca, który złożył ofertę, nie jest stroną postępowania albo interwenientem.”

Wynagrodzenia za pracę przy ocenie rażąco niskiej ceny  

Konkurencja pomiędzy wykonawcami w pozyskaniu zamówień spowodowała, że wykonawcy oferują za wykonanie świadczeń często zaniżone ceny. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest obok innych czynników,  stosowanie przez  zamawiających przy ocenie ofert, jedynego kryterium w postaci ceny. 
Skutki takich postępowań ponoszą pracownicy wykonawcy, szczególnie na tych obszarach na których koszty pracy są jednym z istotniejszych składników kosztów wykonania zamówienia. Przedsiębiorca bowiem ogranicza stan zatrudnienia ewentualnie zmniejsza pracownikom wynagrodzenie za prace.

W konsekwencji, poprzez zaniżanie kosztów pracy eliminowani z rynku są przedsiębiorcy, którzy stosują płacę minimalną łącznie ze wszystkimi obciążeniami.

Aby temu przeciwdziałać ustawodawca wprowadził art. 90, ust.1, pkt 1, który stanowi, że koszty pracy, których wartość została przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie art. 2 ust. 3–5 ustawy z dnia 10 października 2002 r.o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. nr 200, poz. 1679, z 2004 r. nr 240, poz. 2407 oraz 2005 r. nr 157, poz. 1314);
 
Zachodzi jednak wątpliwość w jaki sposób przepis ten ma funkcjonować na obszarze budownictwa, kiedy baza normatywna katalogów nakładów rzeczowych jest nieobligatoryjna, a kosztorys szczegółowy, zgodnie z intencjami przepisów na obszarze zamówień publicznych zastępowany jest kosztorysem uproszczonym w oparciu o ceny jednostkowe robót, czy wręcz elementy i agregaty robót.

Owszem, wykonawca może zostać poproszony przez zamawiającego o wyjaśnienia w kwestii wysokości złożonej oferty, ale w sytuacji gdy zamawiający oczekiwał kalkulacji sporządzonej metodą uproszczoną, w dodatku z uwzględnieniem wysokiego scalenia robót, nie ma on instrumentów pozwalających na sprawdzenie wiarygodności wysokości stawki robocizny kosztorysowej, którą ewentualnie mu poda wykonawca. Podkreślić należy słowo „ewentualnie”, ponieważ przy metodzie uproszczonej, kiedy wykonawca podaje cenę „rynkową”, a nie kalkulowaną w oparciu o powszechnie stosowane normatywy i stawki kosztorysowe,  tej informacji może nie być. 


Kryteria wyboru w świetle znowelizowanej ustawy

Przyjęcie przez zamawiającego tylko i wyłącznie kryterium ceny przy ocenie ofert składanych w postępowaniu o zamówienie publiczne może stać się przyczyną:

  • zwiększenia kosztów eksploatacji i użytkowania obiektu poprzez dobór tańszych materiałów i urządzeń,
  • obniżenia jakości realizowanego obiektu budowlanego poprzez zatrudnienie tańszych, mniej wykwalifikowanych robotników i stosowania tańszych materiałów materiałów budowlanych lub też nawet materiałów nie mających dokumentów dopuszczenia do stosowania w budownictwie.

Stąd też ustawodawca wskazuje, że kryterium ceny może być stosowane tylko i wyłącznie kiedy przedmiot zamówienia jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe.

Z tego obowiązku można zwolnić zamawiających sektorowych, co przepis czyni poprzez odwołanie do środków publicznych. Zamawiający, którzy udzielają zamówień sektorowych, działając w realiach rynkowych są w praktyce zmuszeni do oceniania wydatków nie tylko w perspektywie pojedynczego postępowania o udzielenie zamówienia, lecz także w kategorii tzw. kosztu finalnego. 

Przepis regulujący ten obszar brzmi:
w art. 91:
a) ust. 2 otrzymuje brzmienie:
„2. Kryteriami oceny ofert są cena albo cena i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, w szczególności jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, aspekty środowiskowe, społeczne, innowacyjne,serwis, termin wykonania zamówienia oraz koszty eksploatacji.”,

b) po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu:
„2a. Kryterium ceny może być zastosowane jako jedyne kryterium oceny ofert, jeżeli przedmiot zamówienia jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe, z zastrzeżeniem art. 76 ust. 2,a w przypadku zamawiających, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, jeżeli dodatkowo wykażą w załączniku do protokołu postępowania, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty ponoszone w całym okresie korzystania z przedmiotu zamówienia.”;


Do tej pory, jeszcze przed zmianą przepisów, od wyboru zamawiającego zależało czy cena będzie jedyną podstawą wyboru najkorzystniejszej oferty, czy też bilans ceny i innych kryteriów.  Obecnie, jeżeli przedmiot zamówienia nie ma ustalonych standardów jakościowych musi zastosować, obok kryterium ceny, jeszcze inne kryteria o których mowa w art. 91, ust. 2.

Bezwględnie takim przedmiotem zamówienia będzie wykonanie robót budowlanych lub zaprojektowanie i wykonanie, z pominięciem prostych robót budowlanych doskonale opisanych dokumentacją projektową.

Zamawiający określając kryteria musi zwracać uwagę, żeby:

  • dotyczyły przedmiotu zamówienia, a nie właściwości wykonawcy tzn. jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej, co oznacza, że jego swoboda jest jednak ograniczona,
  • nie dyskryminowały części wykonawców,
  • były uwzględnione przez SIWZ, ponieważ stawianie innych wymogów przy badaniu ofert niż podane w dokumentach jest niedopuszczalne,
  • opis sposobu ich oceny był przejrzysty i nie pozwalał na subiektywne opinie i odczucia członków komisji badających oferty.

2. wysokość wag (znaczeń) przypisanych poszczególnym kryteriom służących ustaleniu najkorzystniejszego bilansu ceny i tych kryteriów.

Dodatkowym instrumentem przeciwdziałającym „bylejakości” w zamówieniach publicznych jest art. 22 ustawy Pzp pozwalający ubiegać się o udzielenie zamówienia publicznego jedynie wykonawcom, którzy posiadają stosowne uprawnienia, wiedzę i doświadczenie niezbędne do realizacji zamówienia, odpowiedni potencjał techniczny i osoby zdolne do wykonania zamówienia, odpowiednią sytuację ekonomiczną i finansową. Obowiązkiem wykonawcy, który chce pozyskać zamówienie jest konieczność udokumentowania spełnienia tych warunków, które każdorazowo są przez zamawiającego konkretyzowane. Opis oceny spełnienia warunków udziału w postępowaniu sporządzony przez zamawiającego powinien być odpowiedni do specyfiki zamówienia, zakresu, zaawansowania technologicznego przedmiotu zamówienia i nie może prowadzić do naruszenia zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania (art.7 ustawy Pzp). Przykładowo inaczej będzie oceniana sytuacja ekonomiczna i finansowa wykonawcy przy zamówieniu o wysokości 20 tys. euro, niż przy 2 mln euro, podobnie różnie będzie oceniana wiedza i doświadczenie w przypadku realizacji standardowych obiektów mieszkalnych i obiektów o wysokim poziomie technicyzacji, tzw. obiektów inteligentnych.


Ogólnie o kryteriach wyboru ofert

W opracowaniach merytorycznych dotyczących zamówień publicznych spotyka się różnorodne sposoby klasyfikacji kryteriów wyboru ofert, np.:

  1. ilościowe i jakościowe,
  2. ekonomiczne i pozaekonomiczne, 
  3. społeczne, środowiskowe i innowacyjne.

Te podziały często jednak budzą wątpliwości. Czy warunki płatności, gwarancji – należy zakwalifikować do kryteriów jakościowych czy ilościowych, a harmonogram realizacji – to kryterium z kategorii ekonomicznej czy pozaekonomicznej?

Ostatnia propozycja podziału również ma mankamenty: czy dyrektora szpitala, który udziela zamówienia publicznego na modernizację sali operacyjnej będzie interesowało kryterium w aspekcie społecznym? Czy będzie konstruował kryterium wyboru ofert pod kątem zapewnienia zatrudnienia siły roboczej w danym regionie? Chyba nie. Być może bardziej zainteresuje się grupą kryteriów dotyczących innowacyjności, chociaż przy stałym niedostatku publicznych finansów jest to działanie dość ryzykowne.
Tak więc, jeśli chodzi o budownictwo można pozostać przy takiej klasyfikacji, jak poniżej:

1. kryteria wymierne - łatwo mierzalne i takie do których można zastosować odpowiednie wzory matematyczne

1.1. kryteria z grupy kosztów

  • cena – kryterium obligatoryjne, bezwzględnie wymagane przy wszystkich zamówieniach,
  • koszty eksploatacji – są to koszty np. zużycia mediów, obsługi obiektu, pojawiają się najczęściej przy zamówieniach na budowę obiektów użyteczności publicznej, takich jak: baseny, hale sportowe.
    Przyjęcie takiego kryterium ma na celu obniżenie kosztów eksploatacji, bez zaniżenia jakości przedmiotu zamówienia. Przy doborze takiego kryterium musi być określony czas eksploatacji, który będzie brany przy ocenie ofert,
  • koszty konserwacji – obejmują koszty regulaminowych przeglądów i obowiązkowych wymian, a także koszty prac konserwacyjnych. Podobnie, jak w przypadku kosztów eksploatacji, zamawiający musi określić czas, który będzie brany pod uwagę. Jest to ciekawe kryterium, mogące mieć wpływ na jakość robót, ponieważ zwiększone nakłady finansowe na wysokogatunkowe materiały czy urządzenia z reguły zwracają się w postaci zmniejszonych kosztów konserwacji. Przykładem mogą być niecki basenowe wykładane płytkami wymagającymi pracochłonnego czyszczenia i częstych napraw oraz niecki z blachy nierdzewnej, bardziej kosztowne lecz tańsze w użytkowaniu,
  • koszty wdrożeń – obejmują koszty szkoleń, zatrudnienia instruktorów i specjalistów, 
  • serwis – to kryterium wiąże się z warunkami gwarancji i chociaż stosowane jest w dostawach sprzętowych, można je widzieć w budownictwie. Podkryteria w tej grupie to m.in. czas w jakim mogą być usunięte usterki, mobilność grup remontowych. Bezwzględnie nie należy przyjmować przy ocenie ofert, odległości siedziby wykonawcy budowlanego od realizowanej inwestycji, ponieważ kryterium takie oderwane jest od przedmiotu zamówienia i dotyczy podmiotowej właściwości wykonawcy.


1.2. kryteria techniczne, do których zalicza się  parametry techniczne – parametrami mogą być np.:

  • moc,
  • wydajność,
  • ciężar,
  • poziom wytwarzanego hałasu,
  • poziom emisji dwutlenku węgla,

1.3. kryteria kontraktowe:

  • termin realizacji,
  • harmonogram realizacji, 
  • termin gwarancji i zakres gwarancji,
  • terminy płatności,

2. kryteria niewymierne - trudno mierzalne:

  • jakość – to kryterium można opisać przez wskazanie danych technicznych, które powinny być spełnione przez np. materiały budowlane. W przypadku nawierzchni syntetycznych mogą to być: wytrzymałość na zerwanie, odporność na ścieranie, parametry antystatyczne, współczynnik pochłanianiu dźwięku lub inne cechy,
  • zastosowanie najlepszych dostępnych technologii w zakresie oddziaływania na środowisko – kryterium pożądane w budownictwie, może dotyczyć zastosowania technologii energooszczędnych, w tym zastosowania materiałów o niskim współczynniku przenikania ciepła, czy też zastosowania systemów wykorzystujących energię odnawialną do ogrzewania obiektów,
  • zastosowanie nowoczesnych rozwiązań technicznych i materiałowych,
  • wartość techniczna - kryterium do swobodnego wykorzystania przy wszelkich możliwych zamówieniach w budownictwie, może dotyczyć wskazania problemów i zagrożeń związanych z realizacją zamówienia, propozycji rozwiązań problemów, adekwatności sposobu realizacji zamówienia do jego przedmiotu, zastosowania najnowocześniejszych technik i technologii, ograniczenia zakłóceń w działalności zamawiającego w trakcie realizacji zamówienia, 
  • właściwości estetyczne i funkcjonalne – dotyczą zamówień na prace twórcze, np. projektowe lub zamówień „zaprojektuj i wybuduj”, przy ocenie może być brana pod uwagę harmonia obiektu, kolorystyka, zastosowanie materiałów wykończeniowych adekwatnych do funkcji inwestycji i miejsca położenia obiektu, wkomponowanie w otoczenie tj. dostosowanie formy architektonicznej do sąsiedztwa istniejącego zagospodarowania terenu i układu zieleni, nowatorstwo i oryginalność przyjętych rozwiązań architektonicznych, funkcjonalność rozwiązań a w tym organizacja wewnętrznej funkcji budynku i komunikacji, czytelność głównej funkcji obiektu, sposób zagospodarowania terenu, połączenie nowego obiektu z istniejącymi,
  • aspekty środowiskowe – ocena polegałaby na wpływie planowanej inwestycji na środowisko w oparciu o dostarczone przez  oferentów koncepcje architektoniczne. W zależności od rodzaju inwestycji można oceniać wielkość emisji do wody powietrza, gleby, zużycie surowców i zasobów naturalnych, powierzchnie i ilość wycinki drzew i krzewów, wyniszczenie gatunków zwierząt i ich siedlisk  – szczególnie istotne przy planowaniu dróg,  wielkość odpadów, zagospodarowanie odpadów itd.,
  • aspekty społeczne –  każda planowana inwestycja powoduje skutki społeczne, które mogą być pozytywne lub negatywne. Przy ocenie koncepcji architektonicznej można brać pod uwagę  np. wykorzystanie przestrzeni publicznej i prywatnej, z kolei przy ocenie lokalizacji inwestycji przemysłowej – położenie względem zabudowy mieszkaniowej, możliwość wystąpienia konfliktów z mieszkańcami, itd.

Opis sposobu oceny ofert

Zamawiający w SIWZ musi podać jakie kryteria będzie brał pod uwagę przy wyborze ofert, jakie przypisuje im wagi oraz, co jest niezmiernie trudne musi określić w jaki sposób będzie oceniał spełnienie wymaganych preferencji przez poszczególne oferty i w jaki sposób będzie przyznawał punktację łączną.

W opracowaniu pt. „Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie – rekomendacje dla beneficjentów realizujących projekty indywidualne”, które powstało staraniem Ministra Rozwoju Regionalnego, polecane są kryteria wyboru, sposoby punktacji i przypisania wag poszczególnym kryteriom, które mogą mieć zastosowanie przy wszelkich zamówieniach publicznych.
Przy zastosowaniu kryteriów wymiernych proponuje się przyznanie punktów wykorzystując formuły arytmetyczne (wzory), w przypadku niewymiernych zaleca się ich kwantyfikację tzn. stopniowanie spełnienia przez ofertę preferencji zamawiającego, np.:

  • x punktów ( ilość maksymalna) otrzymuje oferta, która w stopniu dobrym, optymalnym spełnia postawione warunki,
  • y punktów – otrzymuje oferta, która spełnia tylko w stopniu podstawowym, przeciętnym,
  • z punktów – otrzymuje oferta, która nie spełnia oczekiwań zamawiającego.

Za x, y, z zamawiający może przyjąć dowolną ilość punktów.

Przykład z opracowania „Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie – rekomendacje dla beneficjentów realizujących projekty indywidualne”

Zamówienie na modernizację drogi krajowej na terenie miasta

W przykładzie przyjęto dwa kryteria:

  • cenę brutto – wartość punktowa wagi 60 %,
  • wartość techniczną – wartość punktowa wagi 40 % ( w ramach tego kryterium rozważane będą 4 podkryteria opisane poniżej o wartości punktowej 10 % każde).

Zaproponowano ocenę wg skali punktowej, przy założeniu, że maksymalna punktacja wynosi 500 punktów.
Wyjaśnienie autorki artykułu: maksymalnie za spełnienie każdego kryterium można otrzymać 5 punktów, zatem:
5 x 60 + 5 x10 x 4 (ilość podkryteriów) = 500 punktów

Sposób oceny

1. Cena brutto

Ocenie podlega cena całkowita (w złotych brutto) wynikająca ze zsumowania wszystkich pozycji formularza cenowego.
Jeżeli złożono ofertę, której wybór prowadziłby do powstania obowiązku podatkowego Zamawiającego zgodnie z przepisami o podatku od towarów i usług w zakresie dotyczącym wewnątrz wspólnotowego nabycia towarów, Zamawiający w celu oceny takiej oferty dolicza do przedstawionej w niej ceny podatek od towarów i usług, który miałby obowiązek wpłacić zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Oceny dokonuje się w następujący sposób:

  • oferta z najniższą ceną otrzymuje 5 punktów,
  • pozostałe oferty są punktowane liniowo wedle następującej formuły arytmetycznej
    (X÷Y) × 5

(Komentarz autorki artykułu: zamawiający często popełniają błąd, zamieniając licznik z mianownikiem lub wadliwe konstruują wzór o czym będzie mowa dalej.)
gdzie:
X = najniższa cena,
Y = cena ocenianej oferty.


2. Wartość techniczna

Przy ocenie ofert w kryterium „Wartość techniczna” Zamawiający będzie stosował następujące podkryteria o jednakowej wartości punktowej wagi (10 %):

  • analiza zamówienia ze wskazaniem problemów i zagrożeń związanych z jego realizacją, propozycje rozwiązań problemów,
  • zastosowanie najnowocześniejszych dostępnych technik i technologii,
  • ograniczenie utrudnień w ruchu,
  • harmonogram realizacji zamówienia.

W ramach podkryterium „analiza zamówienia ze wskazaniem problemów i zagrożeń związanych z jego realizacją, propozycje rozwiązań problemów” punkty (wartość punktowa oferty) przyznaje się w skali od 1 do 5 w następujący sposób:

  •  oferta, w której wykonawca zawarł kompletny wykaz problemów i zagrożeń związanych z realizacją zamówienia oraz zaproponował dobry sposób ich rozwiązania lub zapobieżenia im, otrzymuje 5 punktów,
  • oferta, w której wykonawca zawarł dostateczny wykaz problemów i zagrożeń związanych z realizacją zamówienia oraz zaproponował dostateczny sposób ich rozwiązania lub zapobieżenia im, otrzymuje 3 punkty,
  • oferta, w której wykonawca zaproponował wybrakowany wykaz problemów i zagrożeń związanych z realizacją zamówienia lub zaproponował niedostateczny sposób ich rozwiązania lub zapobieżenia im, otrzymuje 1 punkt.

W ramach podkryterium „zastosowanie najnowocześniejszych dostępnych technik i technologii” punkty (wartość punktowa oferty) przyznaje się w skali od 1 do 5 w następujący sposób:

  • oferta, w której wykonawca zastosował najnowocześniejsze dostępne techniki i technologie w stopniu dobrym, otrzymuje 5 punktów,
  • oferta, w której wykonawca zastosował najnowocześniejsze dostępne techniki i technologie w stopniu dostatecznym, otrzymuje 3 punkty,
  • oferta, w której wykonawca zastosował najnowocześniejsze dostępne techniki i technologie w stopniu niedostatecznym, otrzymuje 1 punkt.

W ramach podkryterium „ograniczenie utrudnień w ruchu” punkty (wartość punktowa oferty)
przyznaje się w skali od 1 do 5 w następujący sposób:

  • oferta, w której wykonawca zaproponował organizację robót, która w dobrym stopniu gwarantuje ograniczenie utrudnień w ruchu, otrzymuje 5 punktów, 
  • oferta, w której wykonawca zaproponował organizację robót, która w dostatecznym stopniu gwarantuje ograniczenie utrudnień w ruchu, otrzymuje 3 punkty,
  • oferta, w której wykonawca zaproponował organizację robót, która w niedostatecznym stopniu gwarantuje ograniczenie utrudnień w ruchu, otrzymuje 1 punkt.

W ramach podkryterium „harmonogram realizacji zamówienia” punkty (wartość punktowa oferty) przyznaje się w skali od 1 do 5 w następujący sposób:

  •  oferta, w której zaproponowany harmonogram realizacji zamówienia i środki/procedury celem dotrzymania harmonogramu gwarantują dotrzymanie terminu realizacji w stopniu dobrym, otrzymuje 5 punktów,
  • oferta, w której zaproponowany harmonogram realizacji zamówienia i środki/procedury celem dotrzymania harmonogramu gwarantują dotrzymanie terminu realizacji w stopniu dostatecznym, otrzymuje 3 punkty,
  • oferta, w której zaproponowany harmonogram realizacji zamówienia i środki/procedury celem dotrzymania harmonogramu gwarantują dotrzymanie terminu realizacji w stopniu niedostatecznym, otrzymuje 1 punkt.


3. Za ofertę najkorzystniejszą będzie uznana oferta, która przy uwzględnieniu powyższych kryteriów i ich wag otrzyma najwyższą punktację. Jeżeli nie będzie można dokonać wyboru oferty najkorzystniejszej ze względu na to, że dwie lub więcej ofert otrzyma taką samą punktację, zamawiający spośród tych ofert wybierze ofertę z najniższą ceną.

Koniec przykładu

Podany przykład oceny ofert jest ciekawy, ale przy tak ogólnie sformułowanym kryterium jak np. „ograniczenie utrudnień w ruchu”, zdaje egzamin tylko wtedy, kiedy wymaganiem zamawiającego będzie np. zapewnienie przejezdności drogi w czasie robót modernizacyjnych. Wówczas komisja oceniając spełnienie tego kryterium uznaje czy oferta spełnia, czy też nie spełnia postawione przed nim wymaganie.
Jeżeli zamawiający nie sformułuje wyraźnie swoich preferencji wówczas powinien on uszczegółowić opis oceny kryteriów i podać, które elementy będzie brał pod uwagę przy stopniowaniu ocen i co rozumie pod sformułowaniem „spełnia w stopniu dobrym” lub „spełnia w stopniu dostatecznym”. Wątpliwości budzi również przyznanie 1 punktu w sytuacji gdy oferta otrzymuje ocenę niedostateczną.
Sposób oceny przy kryterium „ograniczenie utrudnień w ruchu”, można byłoby widzieć w następujący sposób: najwyższą liczbę punktów tj. 5 uzyska wykonawca, który będzie realizował większość robót w nocy, zapewniając ruch obustronny w dzień, 3 punkty otrzyma wykonawca, który pracując w dzień zapewni ruch wahadłowy w obu kierunkach, 2 punkty otrzyma wykonawca który pracując w dzień zapewni drożność drogi w jednym kierunku, 0 punktów – wykonawca, który przewiduje zamknięcie drogi na czas modernizacji. Oczywiście podany przykład uzależniony jest od przewidywanego zakresu robót, ponieważ nie każde prace można wykonywać w nocy i nie zawsze technologia wykonywanych robót umożliwia natychmiastową eksploatację drogi.


Przykłady uchybień w doborze kryteriów

Analiza orzecznictwa wskazuje, że zamawiający często mylą kryteria przedmiotowe z podmiotowymi i przy wyborze najkorzystniejszej oferty oceniają np. doświadczenie wykonawcy, wykształcenie, znajomość zagadnień, czy fakt posiadania lub wdrożenia certyfikatu ISO (KIO/UZP/1362/08), co jest niedopuszczalne w świetle ustawy Pzp. Tego typu uchybienia jest łatwo wychwycić, ale są sytuacje, w których trudno jest ocenić kategorię przyjętego kryterium.
Przykładowo, przy zamówieniu dotyczącym wykonania odwiertu jednym była jakość sprzętu. Kryterium to rozumiane było przez zamawiającego jako gwarancja dostarczenia przez wykonawcę opisu procedur konserwacyjnych oraz wyliczenia, w postaci stosunku, godzin przestoju wykonawcy z powodu napraw do stawki godzinowej, potwierdzone w ofercie jedynie oświadczeniem wykonawcy. Tak ustawione kryterium zdaniem KIO dotyczyło w istocie właściwości podmiotowej wykonawcy nie zaś przedmiotu zamówienia, w związku z czym zamawiający musiał zmienić kryteria oceny ofert.

Inny przykład wadliwości ustalania kryteriów i ich punktacji dotyczy czasu gwarancji. Zamawiający w postępowaniu na budowę kanalizacji deszczowej przyjął dwa kryteria oceny ofert: cenę z wagą 80 % i termin gwarancji z wagą 20 %. Za każdy rok gwarancji zamawiający przyznawał punkty, lecz kryterium to było nieograniczone w czasie. To niedopatrzenie wpłynęło na wybranie oferty z wysoką ceną i z długim, 20–letnim okresem gwarancji, który z góry można założyć, że był nierealny. Prawidłowo, zamawiający powinien ustalić punktację maksymalną, np. 5 punktów za 5 lat gwarancji. Terminy dłuższe, powyżej 5 lat byłyby już wtedy niepunktowane.

Kolejnym źródłem błędów jest zamieszczane przez zamawiających w SIWZ wadliwych wzorów do wyliczenia punktacji danej oferty. Na przykład, w jednym z postępowań, zamawiający obok kryterium ceny postanowił uwzględnić termin wykonania zamówienia liczony w dniach kalendarzowych, któremu dał wagę 15 %. Założył przy tym, że termin wykonania robót budowlanych nie może być dłuższy niż 160 dni, w związku z czym oferty z dłuższym terminem otrzymają 0 punktów. Liczba punktów miała być wyliczona wg wzoru:

liczba punktów = (termin badanej oferty : najdłuższy termin) x 100 x 15 %

Przy tak ustawionym wzorze oferty z krótkim terminem były gorzej punktowane niż z długim.
W krótkim czasie po zamieszczeniu SIWZ na stronach internetowych, na skutek interwencji zainteresowanych podmiotów zamawiający musiał dokonać zmian we wzorze, który po poprawkach przyjął już prawidłową postać:

liczba punktów = (najkrótszy termin wykonania robót : termin wykonania robót badanej oferty) x 100 x 15 %
W tym samym postępowaniu zamawiający przyjął jeszcze jedno kryterium oceny ofert, a mianowicie okres gwarancji, przy czym przyjął wzór do obliczenia liczby punktów:

liczba punktów = (termin gwarancji badanej oferty : termin najdłuższej gwarancji) x 100 x 10 %

Wzór jednoznacznie określa, że za spełnienie tego warunku wykonawca może maksymalnie uzyskać 10 punktów. Tak więc ograniczenie punktowe jest, natomiast nie ma ograniczenia czasowego, co jest nierzetelne w stosunku do rozsądnych wykonawców. Zakładając, że jeden z wykonawców zaoferuje 10 lat gwarancji tj. 120 miesięcy , a drugi realny termin 3 lat tj. 36 miesięcy, to pierwszy z nich uzyska 10 punktów, drugi natomiast 3 punkty ( 36/120 x 100 x 0,1 = 3). Może różnica jest niewielka, ale w sytuacji zbliżonych cen i terminów realizacji może zaważyć na wyborze wykonawcy. Na marginesie należy dodać, że w przetargu wybrano firmę, która udzieliła aż 6 lat gwarancji na wykonanie robót budowlanych. Jest to trudny warunek do spełnienia, jeśli się weźmie pod uwagę niestabilność polskiego rynku, zatory płatnicze w budownictwie, trudności w otrzymywaniu kredytów.

Trudność w sformułowaniu sposobu oceny ofert przy kryteriach niewymiernych jest przyczyną ich unikania. W jednym z postępowań zamawiający w SIWZ ustalił, że wybór oferty będzie dokonywany w oparciu o kryterium ceny oraz kryterium „proponowane rozwiązania technologiczne”. Członkowie komisji indywidualnie oceniali przyznając punkty za:

  • przyjęte rozwiązanie technologiczne – punktacja w skali od 0 do 8 punktów,
  • proponowane wyposażenie oczyszczalni – punktacja w skali od 0 do 7 punktów,
  • przewidywane wyniki oczyszczania – punktacja w skali od 0 do 10.

Sposób punktacji wzbudził szereg wątpliwości, bowiem SIWZ nie zawierała żadnych zasad przyznawania punktów w poszczególnych podkategoriach. Nie wiadomo było, czym miał się kierować członek komisji przyznając taką, a nie inną ilość punktów. W rezultacie podstawą oceny były osobiste preferencje członków komisji, a nie obiektywna ocena, czym została naruszona zasada równego traktowania podmiotów.

Praktyka pokazuje, że problemy mogą się również pojawić w sytuacji, gdy jedynym kryterium wyboru jest cena. W postępowaniu zamawiający przyjął niestandardową zasadę punktacji: największą liczbę punktów miała otrzymać oferta z ceną „średnią”. Oferty o skrajnie niskiej i wysokiej cenie miały otrzymać zero. Jak się okazało, zamawiający obawiał się, że oferta z najniższą ceną nie gwarantuje wykonania zamówienia, w związku z czym chciał ją wyeliminować. Ze stanowiskiem zamawiającego nie zgodził się zespól arbitrów, który stwierdził, że (UZP/ZO/0-298/00):” Zasada wyboru najkorzystniejszej oferty wymaga od zamawiającego stosowania maksymalnie zobiektywizowanych kryteriów oceny ofert. Cena oferty jest podstawowym, a często jedynym kryterium, które poddaje się obiektywizacji. Zasadą jest, iż cena najniższa otrzymuje maksymalną liczbę punktów przewidzianą dla ceny, zaś cena niższa liczbę punktów proporcjonalnie mniejszą”. Taka sentencja wynika z definicji oferty najkorzystniejszej zawartej w ustawie Pzp art. 2, pkt 5.

Ciekawym przykładem jest inna sytuacja w której zamawiający również przyjął cenę jako jedyne kryterium wyboru. Uznał, że nie ma miejsca na inne preferencje ponieważ dokumentacja jest doskonale opracowana, szczegółowo opisuje przedmiot zamówienia w związku z czym jest z góry założona jakość robót, a termin wykonania robót budowlany został podany w SIWZ. Czas realizacji zamówienia przyjęto niezmiernie krótki ponieważ była to prestiżowa inwestycja, w centrum miasta i jej długie prowadzenie w znacznym stopniu utrudniłoby komunikację w aglomeracji. Wszyscy wykonawcy biorący udział w przetargu uznali, że termin wykonania jest nierealny w związku z czym do swoich cen ofertowych z góry doliczyli kary za niedotrzymanie terminu zakończenia inwestycji. W efekcie najkorzystniejsza oferta w znaczny sposób przekroczyła kwotę, którą zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Zamawiający musiał unieważnić postępowanie, ponownie powtórzyć procedurę, ale już przy zmienionym terminie realizacji, a to spowodowało znaczne opóźnienie w rozpoczęciu inwestycji.

Przez jakiś czas poddawano po wątpliwość kryterium dotyczące terminu płatności. Orzecznictwo sądowe wskazuje jednak, że jest to kryterium, które w świetle przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych może być stosowane . Art. 86, ust. 4 ustawy stanowi:
„Podczas otwarcia ofert podaje się nazwy (firmy) oraz adresy wykonawców, a także informacje dotyczące ceny, terminu wykonania zamówienia, okresu gwarancji i warunków płatności zawartych w ofertach.”

Tak więc warunki płatności są wymienione w ustawie obok innych kryteriów, których przedmiotowy charakter nie budzi wątpliwości. To kryterium może mieć duże znaczenie dla zamawiającego, który nie dysponuje dużym budżetem, podobnie jak możliwość etapowania płatności, co może być zapisane w SIWZ jako jeden z warunków udziału w postępowaniu.
Kryteria w zamówieniach na prace projektowe

Zamówienie na prace projektowe jest zamówieniem twórczym, opierającym się na wykorzystaniu intelektu, wyobraźni, wiedzy i doświadczenia projektanta, które opracowane dopiero zostanie po wyborze wykonawcy. Stąd też ustalenie kryteriów wyboru poza cenowych jest niezmiernie trudne, a jeszcze trudniejsza jest ocena prac pod kątem przyjętych przesłanek. Zamawiający, o czym już była mowa wcześniej powszechnie unikają przyjmowania kryteriów trudno mierzalnych i kierują się przy wyborze oferty jedynie ceną.

Temat ten rozwija dr inż. Aleksander Krupa w artykule pt. „Merytoryczne (pozacenowe) kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej w zamówieniach publicznych o prace projektowe ( Zeszyt nr 2/2011 – Ceny, zamawianie i kosztorysowanie robót budowlanych), który krytykuje wspomniany model wyłaniania twórcy i apeluje do zmiany podejścia stosowania najniższej ceny jako jedynego kryterium wyboru oferty przy zamówieniach o charakterze intelektualnym, w tym przy zamówieniach o prace projektowe. Autor artykułu rozwija przed czytelnikiem cały wachlarz możliwości przyjmowania kryteriów, które mogłyby być wykorzystane przy wyborze wykonawcy dla zamówień twórczych i podaje w jaki sposób zmierzyć stopień spełnienia wskazanych przez zamawiającego preferencji.
W ślad za opracowaniem pt. „Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie – rekomendacje dla beneficjentów realizujących projekty indywidualne” ocena miałaby polegać na kwalifikacji: oferta w pełni spełnia wymagania, częściowo, nie spełnia. Zaproponowany sposób oceny zdaje egzamin tylko wtedy gdy kryteria są prawidłowo dobrane, w przeciwnym razie jest chybiony. Wystarczy przyjrzeć się kryteriom stosowanym przy okazji organizacji konkursów na koncepcje architektoniczne.

Przykłady z praktyki

Kryteria przyjęte przez zamawiającego przy zamówieniu na koncepcję architektoniczną rozbudowy szpitala:

  1. oryginalność i bezkolizyjność proponowanych rozwiązań funkcjonalnych w powiązaniu z istniejącym szpitalem: 38 % (maksymalnej liczby punktów);
  2. możliwości realizacyjne i ekonomika inwestycyjna proponowanych rozwiązań architektonicznych i urbanistycznych: 27 % (maksymalnej liczby punktów);
  3. walory eksploatacyjno-użytkowe proponowanych rozwiązań urbanistycznych : 25% (maksymalnej liczby punktów);
  4. cena opracowania kompletnej wielobranżowej dokumentacji projektowej wraz ze wszystkimi uzgodnieniami i wymaganymi opracowaniami dla sprawnej realizacji inwestycji: 10 % (maksymalnej liczby punktów).

Kryteria przyjęte przez zamawiającego przy zamówieniu na koncepcję architektoniczną hali sportowej:

  • jakość, atrakcyjność rozwiązań architektonicznych, innowacyjność projektu – 30 %,
  • poprawność rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych – 30 %,
  • walory eksploatacyjne i spoistości zagospodarowania terenu w stosunku do proponowanego rozwiązania architektonicznego – 30 %.,
  • ekonomiczność projektu i koszty jego realizacji – 10 %.


W obu przypadkach kryteria są ogólne, pojemnościowe, wielowątkowe, bez wskazań które cechy czy rozwiązania będą najwyżej punktowane i w jaki sposób. Należy domyślać się, że ocena poszczególnych członków komisji była intuicyjna, z dużą dozą subiektywizmu. Tymczasem, dla sprawiedliwej oceny, kryteria powinny być bardziej uszczegółowione z podaniem preferencji zamawiającego: np. w walorach eksploatacyjno-użytkowych proponowanych rozwiązań urbanistycznych można byłoby widzieć: kształt bryły budynku (obiekt zwarty otrzymuje najwyższą liczbę możliwych punktów, rozczłonkowany - najniższą), czytelność układu rozbudowywanej części szpitala ( wyraźne oddzielenie części łóżkowej od zabiegowo-operacyjnej najwyżej punktowane), układy poszczególnych oddziałów (proste – najwyżej punktowane), rozbudowa ( możliwość dalszej rozbudowy – największa możliwa ilość punktów), część rekreacyjno – usługowa (atrakcyjna aranżacja – najwyższa ilość punktów).

Kryteria w zamówieniach „zaprojektuj i wybuduj”

System „zaprojektuj i wybuduj” pozwala na przeprowadzenie, w miejsce dwóch odrębnych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, jednego, ale kompleksowego na opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych.
W takim przypadku zamawiający opisuje przedmiot zamówienia za pomocą programu funkcjonalno -użytkowego (art.31 ust.1 ustawy Pzp), tzn. za pomocą charakterystycznych parametrów dotyczących wielkości obiektu, lub zakresu robót budowlanych, aktualnych uwarunkowań wykonania przedmiotu zamówienia, ogólnych i szczegółowych właściwości funkcjonalno – użytkowych wyrażonych we wskaźnikach powierzchniowo – kubaturowych, a także za pomocą wymagań zamawiającego w stosunku do przygotowania terenu budowy, architektury, konstrukcji, instalacji, wykończenia, zagospodarowania terenu. Te, jakby nie było, ogólne oczekiwania zamawiającego każdy zespół projektantów uwzględni w odmienny sposób: pojawią się rozwiązania bardziej lub mniej estetyczne, funkcjonalne, interesujące, przedstawiające lepiej lub gorzej zagospodarowaną przestrzeń. Jeżeli za podstawę wyboru oferty będzie przyjęta tylko i wyłącznie cena, to pomimo poniesionego nakładu pracy i kosztów na opracowanie programu funkcjonalno – użytkowego może powstać inwestycja nie w pełni satysfakcjonująca zamawiającego. Dlatego też, w systemie „zaprojektuj i wybuduj” zamawiający powinien widzieć podobne kryteria, jak przy zamówieniach na prace projektowe, dodatkowo poszerzone o kryteria odnoszące się do realizacji robót budowlanych, harmonogramu robót ( w tym uwzględnienie terminu zakończenia prac projektowych), czy też spełnienia warunków postawionych w programie funkcjonalno – użytkowym. W ten sposób zamawiający wybierze ofertę w najwyższym stopniu odpowiadającą jego oczekiwaniom i nie straci kontroli nad terminowością przebiegu procesu inwestycyjnego.
Kryteria w zamówieniach na roboty budowlane

W przypadku zamówienia na roboty budowlane, zamawiający dysponuje dokumentacją projektową oraz specyfikacją techniczną wykonania i odbioru robót budowlanych (art.31 ust.1 ustawy Pzp), które podają parametry techniczne i jakościowe. W SIWZ natomiast zazwyczaj precyzyjnie się określa termin wykonania zamówienia i warunki gwarancji. W takich okolicznościach sprecyzowanie innych, niż cena kryteriów oceny ofert może okazać się nie potrzebne, chyba, że zamawiający dopuszcza oferty wariantowe. Wówczas istotnym jest takie dobranie kryteriów, które pozwolą na otrzymanie od wykonawcy wymaganych parametrów inwestycji, materiałów itd.

mgr inż. Renata Niemczyk
PREZES ZARZĄDU

ORGBUD-SERWIS Sp. z o. o.

60-916 Poznań, ul. Stablewskiego 43
tel./fax (61) 864-25-91 do 95

www.orgbud.pl