Aktualności

STANOWISKO IZBY W SPRAWIE PROJEKTU NOWELIZACJI USTAWY DEWELOPERSKIEJ

04.09.2018

Pan Prezes Marek Niechciał
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

Do wiadomości:
Pan Premier Mateusz Morawiecki,
Pan Andrzej Adamczyk Minister Infrastruktury,
Pan Jerzy Kwieciński, Minister Inwestycji i Rozwoju,
Pani Jadwiga Emilewicz, Minister Przedsiębiorczości i Technologii,
Pan dr Bogdan Rzońca, Przewodniczący Komisji Infrastruktury Sejmu RP,
Polski Związek Firm Deweloperskich. 

Wielkopolska Izba Budownictwa reprezentuje członków wobec organów administracji rządowej i samorządowej. Do zadań statutowych Izby należy między innymi udzielanie wszechstronnej pomocy podmiotom skupionym w Izbie, a także uczestniczenie w procesie legislacyjnym poprzez opiniowanie projektów aktów legislacyjnych i wystąpienia do organów państwowych i samorządowych w sprawach dotyczących członków Izby. W związku z powyższym, realizując statutowy obowiązek, Izba występuje w imieniu deweloperów zrzeszonych w Izbie z uwagami dotyczącymi projektu nowelizacji (zwanego dalej: „projektem”) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1468) – zwanej dalej: „ustawą deweloperską”. Prace legislacyjne są obecnie na etapie konsultacji społecznych.

Zastrzeżenia wobec projektu są następujące.

Likwidacja samodzielnych otwartych mieszkaniowych rachunków powierniczych.

Projekt zakłada, że jedynymi środkami ochrony wpłat dokonywanych przez klientów będą:

a)            zamknięty mieszkaniowy rachunek powierniczy,

b)            otwarty mieszkaniowy rachunek powierniczy z jednoczesną gwarancją bankową,

c)            otwarty mieszkaniowy rachunek powierniczy z jednoczesną gwarancją ubezpieczeniową.

Nowe przepisy wyeliminują samodzielny otwarty mieszkaniowy rachunek powierniczych – obecnie najczęściej stosowane przez deweloperów rozwiązanie (według analiz jest on stosowany przez 90 % deweloperów), przewidziane przez aktualne przepisy, zapewniające z jednej strony zabezpieczenie wpłat dokonywanych przez klienta, a z drugiej regularne finansowanie inwestycji deweloperskich ze środków pochodzących z tych wpłat.

Jako cel zmian w tym zakresie, w uzasadnieniu projektu wskazuje się podwyższenie poziomu ochrony konsumentów. Trzeba mieć jednakże na uwadze fakt, że realizacja tego celu zaburzy zasady wolnej konkurencji, a to dlatego że likwidacja otwartych mieszkaniowych rachunków powierniczych doprowadzi do wyeliminowania z rynku małych deweloperów, dla których inne formy ochrony wpłat klientów okażą się niedostępne. Ograniczy to także funkcjonowanie dużych grup deweloperskich, u których znacząco wzrosną koszty finansowe. Proponowane rozwiązania przyczynią się do powstania barier w wejściu na rynek, takich jak np. ograniczenie możliwości wykorzystywania środków nabywcy w finansowaniu budowy, które są istotnym źródłem finansowania dla wielu deweloperów. Sektor bankowy przeznaczył w 2017 r. na finansowanie przedsięwzięć deweloperskich kwotę około 6 mld złotych. W raporcie wskazano, że to środki pochodzące z otwartych mieszkaniowych rachunków powierniczych są podstawowym źródłem finansowania inwestycji deweloperskich. Jeśli deweloperzy stracą możliwość finansowania inwestycji z otwartych mieszkaniowych rachunków powierniczych, to utrzymanie obecnego poziomu sprzedaży oznaczałoby, że banki musiałyby przeznaczyć na finansowanie inwestycji deweloperskich kwotę przeszło 50 mld złotych, co wiązałoby się z kilkukrotnym wzrostem zaangażowania banków w ten sektor rynku, co nie wydaje się możliwe.

Z drugiej strony należy podkreślić, że na proponowanych zmianach zyskają tylko największe podmioty, finansowane głównie przez kapitał zagraniczny, co szczególnie będzie widoczne w sytuacji, w której przy ograniczonej podaży kredytów, banki będą wymagać coraz większych wkładów własnych. Taka sytuacja doprowadzi do znacznego zwiększenia wpływu banków na funkcjonowanie rynku deweloperskiego i faktycznie uzależni aktywność tego rynku od bankowej polityki finansowej. Doprowadzi to do wyeliminowania z rynku małych firm deweloperskich, funkcjonujących głównie w obszarze mniejszych miejscowości, gdzie nie ma dużych firm deweloperskich. Odbije się to negatywnie na rozwoju budownictwa mieszkaniowego, jak i na lokalnej gospodarce, co ostatecznie i tak odczują nabywcy mieszkań.

Należy tutaj podkreślić, że w załączniku nr 3 do oceny skutków regulacji projektu, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów przyznaje wprost, iż:

„Na podstawie uzupełniającego przeglądu do bieżącej analizy trudno w sposób bezsporny wskazać efekty finansowe i rynkowe likwidacji otwartych mieszkaniowych rachunków powierniczych. Biorąc pod uwagę znaczący udział otwartych rachunków mieszkaniowych w mieszkaniowych rachunkach powierniczych ogółem, można jednak przyjąć, że efektem zmian będzie konieczność ponoszenia wyższych kosztów przez firmy deweloperskie, skutkująca pogorszeniem ich kondycji finansowej. Ponadto należy zwrócić uwagę na sygnalizowane przez banki ryzyko ograniczenia konkurencji na rynku deweloperskim, związane z możliwością zaprzestania działalności deweloperskiej przez firmy działające w tym zakresie na mała skalę.”

W tym samym opracowaniu przywoływana jest również ocena banków w kwestii skutków likwidacji otwartych mieszkaniowych rachunków powierniczych, które zakładają:

a)        podwyższenie kosztów dla deweloperów wynikające przede wszystkim z wyższych opłat pobieranych z tytułu wykorzystywania zamkniętych rachunków powierniczych oraz z tytułu wyższych kosztów odsetkowych,

b)       zwiększone ryzyko finansowania projektów deweloperskich w przypadku likwidacji otwartych rachunków powierniczych,

c)        prawdopodobne zmniejszenie dostępności oferty kredytowej banków dla deweloperów,

d)       zaprzestanie oferowania kredytów inwestycyjnych przez niektóre banki,

e)        wzrost cen mieszkań,

f)        możliwe ograniczenie konkurencji na rynku oraz liczby realizowanych projektów deweloperskich.

Podsumowując zaznaczyć należy, że realizacja projektu w analizowanym zakresie przyniesie negatywne i odwrotne od zamierzonych skutki. Bardzo prawdopodobne jest przy tym naruszenie konstytucyjnych zasad: wolności gospodarczej i możliwości jej ograniczenie tylko ze względu na ważny interes społeczny. Instytucja otwartego rachunku powierniczego w połączeniu z innymi, obowiązującymi obecnie rozwiązaniami w sposób wystarczający chroni interesy klientów i nie ogranicza możliwości rozwoju pierwotnego rynku mieszkaniowego, stąd też postulat jego likwidacji należy uznać za absolutnie nieuzasadniony.

Rozszerzenie charakteru podmiotowego ustawy deweloperskiej, poprzez włączenie w zakres jej stosowania sprzedaży garaży, komórek lokatorskich oraz już wybudowanych mieszkań z pozwoleniem na użytkowanie.

Projekt przewiduje rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy deweloperskiej o umowy obejmujące lokale użytkowe lub udziały w tych lokalach nabywane wraz z własnością lokalu mieszkalnego czy domu jednorodzinnego.

Należy przede wszystkim zauważyć, że zakres zastosowania przepisów ustawy deweloperskiej ograniczony jest do budownictwa mieszkaniowego, mającego za przedmiot lokale mieszkalne lub domy jednorodzinne. Tym samym lokale o innym przeznaczeniu niż mieszkalne, czyli np. usługowe, handlowe, biurowe, użytkowe, są wyłączone z rygorów nałożonych przez aktualnie obowiązujące przepisy.

Z prawnego punktu widzenia, regulacja ustawy deweloperskiej ma chronić interes prawny nabywcy mieszkania lub domu, jako najdroższych części składowych kupowanych nieruchomości. To mieszkanie jako dobro szczególne podlega wyjątkowej ochronie. Nie sposób zatem znaleźć uzasadnienie dla rozszerzania katalogu nieruchomości włączonych przez projekt pod reżim prawny ustawy deweloperskiej, co w sposób oczywisty utrudnia prowadzenie działalności gospodarczej i podnosi jej koszty. Należy podkreślić stanowisko, że ustawodawca celowo wykluczył z pod rygoru ustawy deweloperskiej udziały w hali garażowej czy pomieszczenia gospodarcze, które nie wymagają angażowania ze strony nabywcy dużych nakładów finansowych czy finansowania ich zakupu z kredytu bankowego.

Projekt przewiduje ponadto, że ustawa deweloperska będzie miała zastosowanie nie tylko do lokali w budowie, ale również do lokali w okresie po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Zwrócić należy uwagę, że obecnie nie ma wątpliwości dotyczących ustalenia momentu, do którego obowiązuje dewelopera tryb zawierania umów deweloperskich. Kwestię te jednoznacznie rozstrzygnęło orzecznictwo wskazując, że momentem tym jest uzyskanie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie.

Istotą regulacji ustawy deweloperskiej było zabezpieczenie słusznych interesów nabywców lokali mieszkalnych, które nie zostały jeszcze wybudowane, a za które nabywca uiszcza części płatności na etapie ich budowy. Ryzyka ekonomiczne wymagające specjalnego reżimu ochrony konsumenta nie występują jednak w przypadku, gdy budynek został już wybudowany i uzyskał pozwolenie na użytkowanie. W przypadku wprowadzenia w życie rozwiązania proponowanego w projekcie, zakup lokalu na rynku pierwotnym nie będzie się różnił się od nabywania nieruchomości na rynku wtórnym.

Brak wzajemnego skorelowania praw i obowiązków wynikających z umowy rezerwacyjnej, nadmierne i nieuzasadnione uprzywilejowanie nabywcy kosztem sprzedającego.

W projekcie przewidziano wprowadzenie przepisów dotyczących zasad zawierania umów rezerwacyjnych. Jakkolwiek uregulowanie umowy rezerwacyjnej jest zabiegiem pożądanym i postulowanym od samego początku obowiązywania ustawy deweloperskiej, to jednak proponowane rozwiązania budzą istotne wątpliwości, szczególnie w zakresie wzajemnych praw i obowiązków stron. Do najważniejszych z nich należą:

a)        ograniczenie możliwości zawierania umów rezerwacyjnych jedynie do sytuacji, gdy nabywcy będą finansowali zakup mieszkania z kredytu,

b)       obligatoryjny zwrot opłaty rezerwacyjnej w każdym przypadku, gdy klient nie otrzyma kredytu,

c)        zwrot opłaty rezerwacyjnej osobie zainteresowanej zawarciem umowy z deweloperem w podwójnej wysokości (kwota wpłacona tytułem rezerwacji przez nabywcę powiększona o identyczną kwotę wypłacaną przez dewelopera) w przypadku niewykonania przez dewelopera umowy rezerwacyjnej przy braku identycznej sankcji dla nabywcy, którym umowę rezerwacyjną wypowie bez przyczyny,

d)       możliwość rozwiązania umowy rezerwacyjnej i obowiązek zwrotu środków w przypadku zmian w treści prospektu informacyjnego. Zmiana treści prospektu informacyjnego może wynikać z przyczyn, które nie zależą od dewelopera. Przede wszystkim proponuje się modyfikację Projektu w tej materii, albowiem będzie to łatwy środek do wypowiedzenia / odstąpienia od umowy rezerwacyjnej i żądania zwrotu opłaty,

e)        ograniczenie wysokości opłaty rezerwacyjnej do 1 % ceny mieszkania. Opłata rezerwacyjna na takim niskim poziomie u niektórych deweloperów będzie skutkowała odmową zawierania umów rezerwacyjnych.

Opłata rezerwacyjna stanowi wynagrodzenie dla dewelopera za wstrzymanie sprzedaży danego lokalu na pewnie okres czasu (jest zatem formą odpłatnego świadczenia). W doktrynie i orzecznictwie ukształtował się pogląd, że nie należy jej utożsamiać ani z zaliczą, ani z zadatkiem, stąd też zupełnie niezrozumiałe jest dlaczego zwrot opłaty w podwójnej wysokości miałby być sankcją dla dewelopera za niewykonanie umowy. Opłata rezerwacyjna ma stanowić formę ochrony interesów dewelopera, bowiem przy założeniu jej bezpłatności, potencjalni nabywcy mogliby dokonywać rezerwacji dużej części znajdujących się w ofercie lokali bez żadnych negatywnych dla siebie skutków i co w oczywisty sposób mogłoby doprowadzić do paraliżu w sprzedaży u deweloperów.

Wypłaty na rzecz dewelopera ostatniej części wpłat dokonywanych na otwarty rachunek powierniczy dopiero po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego przenoszącego własność.

W projekcie proponuje się, aby ostatnia część wpłat na otwarty mieszkaniowy rachunek powierniczy wypłacana była deweloperowi dopiero po otrzymaniu wypisu aktu przenoszącego własność. Niejednokrotnie przeniesienie własności, poza czynnościami leżącymi po stronie dewelopera, uzależnione jest od uzyskania z różnych instytucji stosownych dokumentów, na co deweloper nie ma żadnego wpływu. Najczęściej taki proces trwa kilka miesięcy. Zdarza się również, że nabywcy mieszkań, pomimo upomnień ze strony dewelopera, nie stawiają się na kolejne terminy wyznaczane na przeniesienia prawa własności, a deweloper nie ma środków, aby skutecznie i szybko to wyegzekwować. W takim przypadku musi ponosić dalsze koszty, np. odsetek od kredytu w związku z brakiem możliwości wcześniejszego spłacenia środkami pochodzącymi z otwartego mieszkaniowego rachunku powierniczego. Wypłata ostatniej transzy dopiero po przeniesieniu prawa własności odbije się więc negatywnie na bieżącym finansowaniu działalności i planowaniu kolejnych inwestycji.

Obowiązek utrzymywania mieszkaniowego rachunku powierniczego aż do momentu, kiedy nastąpi przeniesienie prawa własności z ostatniej umowy deweloperskiej zawartej w ramach danego przedsięwzięcia deweloperskiego albo zadania inwestycyjnego.

Obecnie deweloper otwiera jeden rachunek, na którym deponowane są wpłaty wszystkich nabywców mieszkań i domów budowanych w ramach danego przedsięwzięcia. Propozycja zawarta w projekcie zakłada wprowadzenie obowiązku posiadania rachunku powierniczego dla każdego zadania inwestycyjnego w ramach przedsięwzięcia deweloperskiego i to aż do momentu, kiedy nastąpi przeniesienie prawa własności z ostatniej umowy deweloperskiej zawartej w ramach danego przedsięwzięcia deweloperskiego albo zadania inwestycyjnego. Przy tym trzeba podkreślić, że w praktyce wiele przedsięwzięć deweloperskich to zadania wieloetapowe – składające się z wielu zadań inwestycyjnych, których realizacja rozłożona jest na wiele lat. W takim przypadku deweloperzy będą musieli ponosić wysokie koszty utrzymywania takich odrębnych rachunków powierniczych, które ostatecznie i tak zostaną przeniesione na kupujących mieszkania w ramach poszczególnych zadań inwestycyjnych.

Rozszerzenie katalogu przesłanek uprawniających nabywcę do odstąpienia od umowy deweloperskiej.

Projekt wprowadza trzy nowe przesłanki uprawniające nabywcę do odstąpienia od umowy. Są to:

a)        niezawarcie przez dewelopera umowy mieszkaniowego rachunku powierniczego pomimo takiego ustawowego obowiązku (w sytuacji wypowiedzenia przez bank dotychczasowej umowy mieszkaniowego rachunku powierniczego),

b)       nieusunięcie przez dewelopera wady lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego w dodatkowym terminie wyznaczonym przez nabywcę,

c)        niepoinformowanie nabywcy o zawarciu umowy mieszkaniowego rachunku powierniczego z nowym bankiem w terminie 7 dni od dnia zawarcia takiej umowy (obowiązek ten jest konsekwencją upadłości banku prowadzącego mieszkaniowy rachunek powierniczy i obowiązku dewelopera zawarcia nowej umowy rachunku powierniczego).

Proponowane zmiany niewątpliwie mogą powodować nieusprawiedliwione składanie oświadczeń o odstąpieniu od umowy deweloperskiej przez nabywców – szczególnie na podstawie przesłanki nieusunięcia przez dewelopera wady lokalu (domu) w dodatkowym terminie wyznaczonym przez nabywcę. Biorąc pod fakt, że banki nie weryfikują zasadności takich oświadczeń o odstąpieniu, w praktyce natychmiast będzie następował zwrot środków nabywcy. Takie działania mogą doprowadzić do zagrożenia stabilności finansowej dewelopera, zwłaszcza gdy oświadczenia o odstąpieniu złoży większa liczba klientów. Poszerzanie możliwości odstąpienia o kolejne przesłanki stanowić będzie jedynie dodatkowe źródło zagrożeń inwestycyjnych.

Nadmierne rozszerzenie konsekwencji nieterminowego usunięcia wady przez dewelopera lub braku odpowiedzi dewelopera na zgłoszone do protokołu wady.

Projekt wprowadza zmienione procedury i zasady odbioru lokalu. Obecne brzmienie art. 27 ust. 6 ustawy deweloperskiej zakłada, że w zakresie nieuregulowanym przez ustawę zastosowanie znajdą przepisy kodeksu cywilnego o rękojmi, również te dotyczące wad istotnych. Stosowanie przepisów o rękojmi wydaje się więc być wystarczającym rozwiązaniem, tym bardziej, że zgodnie z art. 568 § 1 k.c. obowiązują one od dnia wydania rzeczy (odbioru lokalu), natomiast wprowadzane projektem niezdefiniowane terminy („nadmierne uciążliwości” czy „wady istotne”) i rozszerzanie uprawnień z tytułu rękojmi będą w praktyce powodowały szereg konfliktów.

Innym rozwiązaniem wprowadzonym przez projekt jest nałożony na dewelopera obowiązek, aby ten doręczył nabywcy w ciągu 14 dni od dokonania odbioru lokalu oświadczenia o uznaniu bądź odmowie uznania zgłoszonych wad. Projekt nie precyzuje jednak zgodnie z jakimi regułami będzie się to doręczenie odbywało, aby zostało uznane za skuteczne. Jeżeli miałoby to się odbywać na gruncie przepisów kodeksu cywilnego, to złożenie takiego oświadczenia nastąpi z chwilą, gdy dojdzie ono do adresata w taki sposób, że ten będzie mógł zapoznać się z jego treścią. Z kwestią tą będzie także związane zagadnienie możliwości złożenia takiego oświadczenia drogą elektroniczną – co przewiduje kodeks cywilny, ale projekt tego nie rozstrzyga. Ponadto projekt nie określa, co dokładnie należy rozumieć pod pojęciem uznania wady, kiedy deweloper nie doręczy nabywcy w terminie 14 dni oświadczenia o uznaniu bądź odmowie uznania wad. Klienci mogą celowo nie odbierać przesyłek, tak aby 14 dniowy termin nie został zachowany.

Biorąc pod uwagę sankcje, jakimi obarczany jest deweloper za uchybienia w usuwaniu wad czy dotrzymaniu terminów z odstąpieniem od umowy, konieczne jest doprecyzowanie wskazanych powyżej sformułowań, które mogą powodować bardzo duże wątpliwości interpretacyjne, tym bardziej, że w uzasadnieniu dla proponowanych zmian zarzuca się ustawie deweloperskiej, że jest ona w wielu punktach nieprecyzyjna i powodująca trudności interpretacyjne. Nadinterpretacja przepisów dotyczących wad lokalu jest często wykorzystywana do wydłużania procesu odbioru lokalu i chęci uzyskania korzyści finansowej od dewelopera.

Szanowny Panie Prezesie, na koniec chcielibyśmy podkreślić, że nowelizacja ustawy:

  • z jednej strony powinna zapewnić pożądany poziom ochrony wpłat nabywców,
  • ale z drugiej strony powinna zmierzać do uproszczenia przepisów i usprawnienia procesów deweloperskich.

Konsekwencją tego powinno być obniżenie kosztów ponoszonych przez nabywców i równoczesne zapewnienie bezpieczeństwa transakcji nabycia mieszkania. Tymczasem proponowane rozwiązania generują kolejne koszty, ich ciężar przerzucają na deweloperów, a w ostatecznym rachunku na nabywców mieszkań.

Wprowadzenie proponowanych zmian doprowadzi do sytuacji, w której branża deweloperska nie będzie w stanie uzyskać finansowania gwarantującego utrzymanie obecnego poziomu podaży mieszkań. To oznacza, że nierealny stanie się Narodowy Program Mieszkaniowy zakładający osiągnięcie średniej europejskiej liczby mieszkań na tysiąc mieszkańców w 2030 r.

Dodatkowe negatywne konsekwencje wprowadzenia projektu w obecnym kształcie to:

  • konieczność poszukiwania przez deweloperów innych źródeł finansowania inwestycji powiązana z wyższymi kosztami kredytowania,
  • niemożność otrzymania finansowania bankowego przez wiele małych średnich firm (ograniczona zdolność sektora bankowego do finansowania działalności deweloperskiej),
  • ograniczenie produkcji, szczególnie w małych miejscowościach, gdzie nie działają duże grupy deweloperskie.

Szanowny Panie Prezesie, mamy nadzieję, że przedstawione powyżej zastrzeżenia zostaną uwzględnione w dalszych pracach nad projektem. Tym bardziej, że sprzyjają one realizacji jednego z ważnych priorytetów rządu, jakim jest jak najszybsza poprawa sytuacji mieszkaniowej Polaków.